5月5日，国务院常务会议要求，全面排查拖欠中小企业账款，并将清欠列入今年审计和国务院大督查重点。今年以来，受国内外复杂严峻环境和疫情多点散发等影响，各地中小企业应收账款拖欠情况多、范围广，防范化解难度大。以浙江为例，通过对嘉兴、台州两市175家中小企业和67家国有、民营大型企业座谈调研发现，健全防范和化解拖欠中小企业账款长效机制仍存在六方面问题，亟需重视解决。
一、有关问题
（一）“合法”延期付款难识别。部分大型企业在签订合同时利用优势地位在付款条件、支付方式等方面施压，通过超长账期、大量使用票据、苛刻验收条件等方式以达到延迟付款的目的，而中小企业不得不接受这些“条件”。以浙江省中小企业浙江明峰水泥有限公司为例，该公司向江苏省建筑工程集团有限公司供应水泥等建筑材料并于今年2月全部交货完成，签订合同时因江苏省建筑工程集团有限公司的国资背景和雄厚实力，接受了该笔订单1000余万元货款全部以承兑汇票作为收付方式的条件，但该汇票已于今年4月超期，至今尚未兑付，造成企业资金链压力。
（二）被迫“转嫁”压力扩增量。对67家国有、民营大型企业的调研显示，41.8%（28家）的企业表示拖欠其他企业账款主要是为了缓解自身资金周转问题。如通用微（嘉兴）电子科技有限公司，截至本年5月末，企业的应收账款为3038万元比上年同期1385万元增加54.4%，而营业利润同比又下降了43.0%，造成企业流动资金紧张，无奈之下只好暂时拖欠下游企业账款。
（三）“主动”赊销产品增风险。市场需求收缩导致民营企业利润下降，受调查的60家目前仍有被拖欠账款情况中小企业中，有40.0%（24家）的企业今年1-5月营业利润出现下降，31.7%（19家）的企业通过赊销方式加速产品周转，而下游企业销售不畅又导致赊销企业的应收账款增加。如嘉兴贤喜商贸有限公司，该公司从事机械设备、配件批发业，由赊销产品导致的应收账款占当年销售收入总额的8.8%，致使企业流动资金短缺。又如浙江鼎元科技有限公司，今年为应对经济紧缩赊销产品2350万元，截至5月底仍有1637万元应收账款未到账。绍兴柯桥协力橡机有限公司业务涉及橡胶加工专用设备、橡胶制品等领域，受上下游产业链波动影响，今年以来赊销产品657万元，截至5月中旬仍有210万元应收账款未到账。
（四）预警机制缺位难防范。调研显示，截至5月末，175家被调查中小企业中债务总量呈同比上升的有11.4%（20家）。而政府层面、金融机构尚未掌握相关信息，信息归集尚存在机制性问题。虽然有52.6%（92家）的中小企业认为防范和化解拖欠账款问题需要政府构建有效的企业债务风险防范预警机制，但与此同时，有50.9%（89家）的中小企业却不愿意将财务数据归集用于企业债务风险防范和预警机制建设。
（五）诉讼成本高企难维权。法律法规是最为直接有效的追偿欠款的方式。目前我国治理拖欠款项、保障中小企业合法权益的内容分散于《中小企业促进法》《反垄断法》《民法典》等法律法规中，虽然2020年9月1日开始施行的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），为中小企业账款拖欠治理工作提供了专门的法规支持，但目前实施效果较为有限。特别是由于大型企业的拖欠行为常常表现在不合理的商业合同中，具有市场优势地位的当事人仍可通过付款条件、付款方式的细致约定来实现延迟付款的目的，但却并没有违反《民法典》第三编（合同）等法律规定。如果中小企业不主动提出诉讼，《条例》可能就无法发挥作用。而且在舆论影响力、地方保护的“加持”下，通过诉讼向大型企业追偿欠款难度较大，且考虑到诉讼时长、费用等显性成本，以及影响中小企业声誉、失去继续合作机会等隐性成本，中小企业仍较少选择诉讼维权。据《经济观察报》调研中小企业供应链相关企业账期现状的数据显示，在调研的118家企业中，如遭遇逾期应收款项，约51.0%的企业选择自身催收，有近10.0%企业会将款项确认为坏账，仅32.0%的企业会走法律诉讼途径。
（六）监管震慑不足难遏制。在当前大力推进社会信用体系建设完善的过程中，仍有部分企业缺乏商业信用意识，对应付款项采取“能拖就拖”的策略。一些中小企业抗风险能力弱，久未收到应收账款，资金周转出现困难，生产经营受到很大影响。在受调查的242家企业中，由于各种原因无法履行合同的有111家，占比达45.9%。如浙江三门晓施钢结构有限公司，因被上游企业拖欠账款，订单尾款款项长时间未结清，导致企业资金周转难。此外，相比国企、机关、事业单位内部处分、削减预算等规制方式，民营大型企业所受到的规制相对较少，即便存在隐瞒拖欠中小企业款项信息或真实情况，市场监督管理部门仍缺乏有效可行的处理措施，只能通过投诉、列入失信清单处罚欠款方，但责任认定和纠纷化解的难度非常大。如嘉兴顶鲜食品有限责任公司表示目前某连锁超市大型企业从2021年7月拖欠其48万元货款，占有企业总应收帐款30.2%，并已多次催款但效果不佳。
为此，建议，由国务院促进中小企业发展工作领导小组办公室牵头，工信部作为组长单位，人民银行、发改委、财政部、国资委、银保监会为副组长单位，加强统筹协调和组织落实，健全防范和化解拖欠中小企业账款长效机制工作。
一、精准构建拖欠中小企业账款识别机制
（一）规范企业账款应收应付核算机制。一是完善《企业会计通则》。建议以工时进度法、完成合同法、成交确认书、劳务交易完工进度法等为标准确认应付账款的起点时间，对应付账款进行账龄分析（如分成30天、一季度、半年、1年、2年、3年等多个档次），明确达到相应期限的，不能作为经营净现金流量的加项，甚至应作为双倍的减项，防止通过优化财务指标套取银行信用。二是建立债权人债权凭证保障机制。建议国务院、财政部参照银行储户储蓄出具存单（折）的做法，在商业合约签订时，由债权人出具债权凭证或商业承兑汇票，明确债权人在一定条件下可行使融资、再融资权利。三是制定风险保障机制。建议财政部、人民银行参照《民法典》第三编第五章第五百三十六条、第五百三十七条中，代位权的行使模式，通过建立债权人与第三方银行的债务关系，明确企业无法履行债务人义务时，可额外加设企业合作银行为债权人的相对人，由银行对原债务人行使债权人权力。
（二）完善多元主体源头防范处理机制。一是健全源头治理长效机制。建议由国务院牵头全面总结整治工作，研究梳理全产业全领域拖欠中小企业账款的突出问题，深入研判各领域出现的新动向、新情况，针对拖欠企业账款的多元主体这一新情况，健全完善行业监管制度，堵塞监管漏洞，巩固整治成果，建立健全防范问题发生的常态化制度机制。二是建立任务跟踪督导机制。工信部等相关部委要结合各自分管领域，密切跟进各项工作进展。对落实不积极、效果不明显的地区、单位，通过约谈、通报、现场督导等方式督促落实，确保常态落实到位。三是构建多部门协同联动机制。要加强与法院、政法机关、金融部门和行业协会的信息共享和工作联动，强化行政执法与司法衔接，全面加强行业监管。
二、着力强化中小企业风险预警治理机制
（一）建立企业账款风险防范预警机制。比如，短期债务预警系统可以企业的现金流变动为追踪、监控对象，为企业提供预警信号，以促使企业尽早采取措施；长期债务预警系统可以企业的偿债能力指标为基础，具体监控偿债能力（流动比率、资产负债率、已获利息倍数、经营净现金流量比率）、盈利能力（销售利润率、净资产收益率、营业毛利率）、资产周转能力（存货周转率、应收账款周转率）、发展能力（销售增长率）。同时，指标监控还应注意同企业往年水平和同行业的横纵向比较，及时发现财务指标的异常变动，并采取相应措施以改善企业财务状况和偿债能力。
（二）完善企业账款拖欠信用管理机制。建议发改委、人民银行、银保监会发挥银行体系在企业信用体系中的激励、监督、管理作用，建立健全企业信用体系：一是健全签发机制，加强对商业承兑汇票的风险管控，发挥银行体系在商业承兑汇票风险管理中的管理作用，严格设置商业承兑汇票的签发条件，规范商业承兑汇票签发、承兑金额、时限。二是强化监督作用，探索建立企业间大额合同备案制和其它合同“双随机”核查机制，建议将商业承兑汇票、合同执行情况纳入企业征信系统管理，依据征信管理条例对商票逾期、合同未履行情况情况进行分析汇总，构建黑名单制度，健全企业间违约惩戒机制，规范供应链金融业务，杜绝利用产业、市场优势地位拖欠企业账款。三是完善管理模式，建议参照个人银行账户延时汇款模式，针对商业承兑汇票等非现金支付方式实行报备制，要求企业每一笔非现金支付账款均报备至企业合作银行，再由合作银行根据企业贷款情况、账户资金比例等企业经营情况判断该笔非现金支付款项能否出具。四是加强信用惩戒，依托国务院“互联网+督查”、工信部“违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台”，要求各地定期对企业开展商业信用评定（具体可分为“优秀、良好、合格、有欠缺、不合格”5级），对商业信用优秀级别的企业加大政策、项目的扶持倾斜力度，对企业恶意拖欠行为实施如网络名单信息披露、商业合作警示提醒、取消商业贷款资格等全方位联合惩处。
三、着力健全治理拖欠企业账款法律体系
（一）完善大企业拖欠账款治理机制。建议由国务院牵头，在《反垄断法》的制度体系下完善我国的大企业拖欠治理机制：一是修改完善反垄断法，扩大对利用优势地位的解释范围，在《反垄断法》中将“大企业拖欠中小企业账款”规定为滥用市场地位的行为；二是专门制定大企业拖欠中小企业账款法，作为《反垄断法》的补充法。比如，将国务院反垄断机构作为解决大企业拖欠问题的主要负责部门，加强与中小企业管理部门的协作，建立拖欠信息共享机制，加强大型企业、大型上市公司逾期未支付中小企业账款情况的信息披露，做好商业承兑汇票逾期信息披露工作。
（二）完善公共法律服务。一是整合公共法律服务资源。建议最高人民法院联合全国工商联，建立“法院+工商联”合作机制，并设置“涉企诉讼服务专区”、“涉企绿色通道”、“12368”涉企诉讼服务热线，成立法院内部“涉企审判庭”等涉企优先服务资源。同时，对涉及拖欠中小企业账款问题的诉讼，采取诉讼费减免、提供免费法律援助等法律服务措施，为中小企业化解账款拖欠问题，提供公共法律服务保障。二是提供优质高效法律服务。建议司法部牵头，建立“中小企业非诉调解专项工作机制”，指导各地司法部门发挥商事调解组织和行业调解的专业作用，提供中小企业清欠非诉调解服务。三是完善企业法律顾问制度。建议司法部牵头，成立“拖欠中小企业账款”法律顾问团工作制度，指导各地定期开展“走进企业”法律宣传活动，从而引导地方企业规范经营，优化法律维权环境。
（三）强化合同规范性管理。《保障中小企业款项支付条例》于2020年7月1日国务院常务会议通过，同年9月1日起施行。该条例的出台，为解决大型企业利用优势地位以大欺小、拖欠中小企业款项行为提供了强力保障。基层反映，该条例在实施过程中，也遇到了一些实际问题，建议由国务院牵头、财政部主导，适时推动《保障中小企业款项支付条例》的修订、完善：一是根据《民法典》第三编合同法的相关规定以及《九民会议纪要》对效力性强制性规定的范围界定，将《条例》从管理性强制性规定修订为效力性强制性规定，提升《条例》律法监管效力；二是依据《条例》出台格式合同范本，推动大型企业与中小企业参照范本订立合同，严禁利用优势地位强迫中小企业接受非现金支付，禁止开具6个月以上商业承兑汇票和供应链债务凭证，防止变相延长付款时限。三是修订《条例》关于建立支付信息披露制度的相关条款，增加核实公示信息真实性的相关要求。