区人大常委会、区农办调研组

前言：在调研建立南部三镇生态保护补偿基金制度的过程中，我们发现以平水新城为主的南部三镇在发展中碰到了新的难题。这些难题，不是仅就生态保护基金一个方面就能破解，因此，我们在形成“建立生态保护补偿基金制度调研报告”的同时又形成了这个调研，里边虽有重复内容，但我们觉得这个调研更能反映问题，故成稿呈上，供参考。

一、基本情况

南部三镇地域面积422.52平方公里，下辖77个行政村，2个居委会，户籍人口11.85万人，三镇地域面积和人口数分别占柯桥区总数的40%和19%。境内生态资源丰富、生态环境优美、文化底蕴深厚，是天然的生态屏障，也是生态产品的重要产出地。2007年5月，为进一步加快南部三镇的统筹发展，县委县政府作出了成立平水副城建设管理委员会的战略决策（2011年更名为平水新城建设指挥部办公室），对平水、王坛、稽东三镇实行区域内总体规划、经济社会协调发展、要素资源优化配置、重大基础设施建设和生态环境保护“五大统筹”。根据《关于加快平水副城建设推进南部山区统筹发展的意见》，启动“充分授权、分级管理、滚动开发”的运作机制，由平水副城对区域开发建设进行筹资建设和管理。近年来，平水新城依托区域生态等比较优势、全力推进平水新城建设，努力探索欠发达山区生态保护、生产发展、生活富裕的发展新路子，平水新城区域特色初步形成，小城市培育初具规模。但保护与发展的矛盾也越来越凸现，且一些矛盾和困难依靠自身一时难以解决。

二、面临的困难和困惑

2004年，南部三镇有60个村（居）、315平方公里、涉及7.9万人口的区域被划定为小舜江饮用水源一、二级保护区，生态保护要求大幅提高。2012年，绍兴市委市政府又将平水江水库列为饮用水源，将平水镇10个村及稽东镇2个村共70平方公里区域列入饮用水源保护区。生态保护区域范围进一步扩大，对经济发展制约进一步加大。目前，南部三镇主要面临三大困难：

1、生态保护的困难。首先，由于地处水源地保护区，生活垃圾、生活污水处理要求更高。加上，山区农村居住分散，生活污水铺管建池、生活垃圾收集清运等无害化处理成本更高，难度更大。当前建设运行投入大，以后维护管理成本高。其次，南部三镇地处丘陵地带，地势陡峭，土地整理、道路改造甚至农民的耕作等都容易造成水土流失，保持水土难度也很大。另外，南部三镇山塘、水库、溪流众多，山塘水库除险加固以及小流域治理任务繁重。

2、产业发展的困难。南部三镇大部分处于饮用水源地，产业发展受到了很大的制约。一产受限。保护区为减少农业面源污染，规模化畜禽养殖受到了禁限，农药、化肥的使用有了更高更严的要求，制约了农业产业的发展。二产受控。由于地处水源地，已经存在的企业，要搬迁的搬迁，不搬迁的环保要求越来越高；新进来的工业项目，准入门槛大大提高，极大地限制了工业经济的发展。三产力不从心。平水、王坛、稽东三镇具有优良的生态、人文资源，蕴藏着巨大的发展潜力。但旅游等商贸三产投入大、见效慢，要形成拳头、连成片，力不从心。

3、“公建”推进的困难。相对于平原地区，南部三镇交通、水利、电力、通讯等基础设施总体发展水平不高，学校、医疗、体育、文化等公共服务设施的软硬件建设，也存在一定差距，特别是地处小舜江水库上游，因喝不到不舜江水还有不少农民饮用水问题仍没有得到彻底解决。而要解决，工程量大，投入成本很高。

同时，南部三镇在发展中还面临着三大困惑（特别是平水镇）：

1、体制运作上的困惑。按照“充分授权、分级管理、滚动开发”的运作机制，平水新城的开发建设主要靠土地出让，但目前小舜江水源地保护又扩大到平水江水源地保护，加上曹娥江引水渠两旁退让扩大，对平水土地的利用是“雪上加霜”。授权不充分，手脚难施展，新城开发的任务又那么艰巨。权责不对称的体制困惑，不但制约着平水自身的发展，也更难统筹王坛、稽东两镇的经济和社会发展。

2、生态保护上的困惑。一方面保护生态环境项目准入受严格控制，另一方面区域内已有和规划拟建的垃圾填埋场、垃圾焚烧场、火葬场、墓场等项目还在进入，当地干部群众颇感困惑。另外，保护与适度开发的界限也不够明确，作为小舜江水库和平水江水库水源保护地，哪些项目可以发展，哪些不能发展，尚没有具体明确的界限。

3、项目推进上的困惑。近年来，平水镇陆续投入近5000万元，用于平水江水库（会稽湖）周边区域基础设施及土地征用支出，使保护区范围160亩建设用地和周边将近800亩（包括曹娥江引水渠两旁退让用地250亩）土地可供开发建设用地。今年，又要整体搬迁硫酸厂，平水镇将分两年支付9000多万元的搬迁补偿金。搬迁后，将有86亩土地待开发利用。但由于项目准入门槛的提高，招商难度加大，已投入资金的回收变得遥遥无期。前期资金的大量沉淀，给新城指挥部资金的运转带来很大的困难。

三、原因分析

1、基础条件制约。长期以来，南部山区经济基础薄弱、条件差，除生态环境外各方面都比平原镇（街）差。归根到底是资金短缺。据统计，2013年三镇财政总收入4.99亿元，仅占柯桥区财政总收入的4%。村级集体经济更是普遍较弱，2013年全区村级集体经常性收入在20万元以下的经济薄弱村为57个，其中有48个集中在南部三镇。镇级财政捉襟见肘，村级经济入不敷出，且两级收入都后劲不足，增长乏力。

2、土地农保制约。过去几年，南部三镇持续地进行土地开发整理，一方面为自己获得了一些经济实惠，另一方面为柯桥区推进工业化、城市化提供了强大的用地保障，但自身的这种经济实惠是暂时的、不可持续的。带来的副作用是大量的土地成了农保地，自身的发展空间受到了严重的压缩。如稽东镇几乎所有的可用土地都成了农保地。

3、水源地环保制约。相关法律和政策规定，饮用水源一级保护区内禁止新建、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的一切建设项目；饮用水源二级保护区及其它生态敏感区内禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须以淘汰等量产能为前置条件。种种禁止、限止性规定像一道道“紧箍咒”，捆住了山区经济发展的手脚，给本已薄弱的山区经济又添上了一层“浓霜”。

4、思想观念制约。山区“穷在山上，难在环境上，落后在工业上，根子在人的思想观念上”。近年来，南部山区经济社会得到了快速发展，镇容村貌发生了很大的变化，人民群众的生活也有了很大的提高。但毋庸讳言，与平原地区相比差距在不断扩大。“小打小闹”、“小农经济”、“小富即安”、“等靠要思想”、“跳不出山区看山区”等思想观念也是山区经济落后的原因。

四、对策建议

1、建立生态保护补偿机制

（1）建立生态保护补偿基金。建议从2014年开始将原每年扶持东南部六镇的专项资金1000万转作南部三镇生态保护补偿基金，并按比例增长，增长率三年一定，建议近三年的增长率为10%。基金按平水、王坛、稽东2:4:4的比例进行分配。基金由区财政拨付到镇，专项用于南部三镇生态保护为主的镇村项目支出，不得移作他用，也不得平分到户。项目由各镇年初统一安排，报区发改局、财政局备案，项目完成后由区发改、财政两局组织考核验收，并与岗位责任制挂钩，区审计局每年进行专项审计。

（2）建立耕地保护补偿基金。建议将既定的2010年到2020年期间实施的土地代保补偿金制度，到期后转为耕地保护补偿基金，将阶段性政策固化为长期性的基金制度，资金每年拨付到镇，用于当地镇村两级的经济、社事等民生事业改善。

2、制订山区发展扶持政策

（1）产业发展扶持政策。建议专项制订南部三镇产业发展的扶持政策。由于“一产受限、二产受控、三产力不从心”，因此，要用政策引导三大产业朝合适的方向发展，如一产的蔬菜瓜果、花卉苗木、茶叶林果、种子种苗、特种养殖等；二产的无污染、无排放等高新技术项目；三产的休闲、观光、旅游等项目。特别要扶持发展既要依托绿水青山，又能维护利用绿水青山；既能带动一方经济，又能辐射三镇经济的三产项目。授人以渔、变输血为造血，彻底改变南部山区贫穷落后的状况。

（2）公建设施扶持政策。南部山区“难在环境上”主要是指交通道路、医疗卫生、电力通讯、教育文体、农民饮用水等公共建设基础设施比较困难。几年来，历届政府、历任领导都对南部山区发展倾注了大量的心血，给予了大力的扶持，山区的公建设施有了显著的改善，但仍是制约发展的一个瓶颈、一条短腿。现在山区的发展又到了一个新的转折期，需要有力的扶持措施。

3、完善平水新城责权定位

2007年，在县委县政府作出“加快平水副城建设、推进南部山区统筹发展”的重大战略决策后，平水新城按照“充分授权、分级管理、滚动开发”的运作机制，加快副城新城建设，现代化的新城初露端倪，取得了阶段性的成果。但随着“撤县设区”体制调整、宏观经济形势变化、水源地保护区范围扩大（又加了个平水江水库水源地保护）、征地拆迁成本增加难度加大、以及土地出让自主权受限等制约，一些在建项目要续建，新上项目要落地，意向项目要谋划，而土地出让金收益连年减少，加上刚性支出在增大，使得资金运作压力不断加大，原有机制难以正常运作。在新形势下，有必要对平水新城职权进行重新定位。建立职权明确、权责一致、真正能辐射带动南部三镇经济社会持续发展的运作机制。另外，由于平水新城建设指挥部本身的局限性，建议区政府如有适合平水新城落户的大项目，或引进或安排到当地开发建设。